Flächenverbrauch wird mit Hilfe der Veränderungen von Siedlungs- und Verkehrsflächen gemessen. Qualitative Bodeneigenschaften spielen bei der Frage nach dem Verbrauch kaum eine Rolle (außer bei Bodenschutzkonzepten, die wir hier schonmal genauer betrachtet haben ).
Auch das Flächensparziel der Bundesregierung ist als quantitativ definiert. Netto-Null will man bis 2050 erreichen. Als Zwischenziel wurden 30 ha tägliche Versiegelung bis 2020 vereinbart, wegen absehbarer Zielverfehlung allerdings auf 2030 verschoben. Um dieses Ziel wenigstens im zweiten Anlauf zu erreichen, sind weitreichende Maßnahmen in allen Bundesländer nötig. Vor einer konkreten Beschränkung auf regionaler oder kommunaler Ebene, drücken sich die allermeisten Bundesländer jedoch.
Schwellenwerte in Rheinland-Pfalz und Südhessen
Verbindlicher, bis auf Verbandsgemeinde-Ebene, wird Rheinland-Pfalz und Südhessen. Um den Kommunen konkrete Zahlen und Vorgaben an die Hand zu geben, verpflichtet der Landesentwicklungsplan in Rheinland-Pfalz die Regionalplanung zur Vorgabe von Schwellenwerten als maximal zulässige Wohnbebauung. Abhängig von der prognostizierten Bevölkerungsentwicklung erhält jede Verbandsgemeinde ein bestimmtes Kontingent an maximal bebaubarer Fläche im Außenbereich. Diese Kontingente sind zwar nicht auf das 1,5 ha Ziel des Bundeslandes abgestimmt, aber immerhin eine feste Obergrenze.
“In den Regionalplänen sind mindestens für die Ebene der vorbereitenden Bauleitplanung Schwellenwerte als Ziele der Raumordnung zur weiteren Wohnbauflächenentwicklung vor dem Hintergrund der absehbaren demografischen Entwicklung festzulegen. Diese Schwellenwerte sind unter Berücksichtigung der »mittleren Variante« der Bevölkerungsvorausberechnung des Statistischen Landesamtes Rheinland-Pfalz und bestehender Flächenreserven zu begründen.”
S. 79 LEP IV
“Die Schwellenwerte sind seitens der regionalen Planungsgemeinschaften mindestens für die Verbandsgemeinden, die kreisfreien Städte sowie die verbandsfreien Städte und Gemeinden festzulegen.”
“Dies schließt eine weitere Differenzierung bis zur Ebene der Ortsgemeinden nicht aus. Sofern dies nicht erfolgt, verbleibt diese weitergehende Konkretisierung der Schwellenwerte in der Zuständigkeit der Bauleitplanung der Verbandsgemeinde.”
S. 81 LEP IV, Rlp
In Hessen gelten spezifische Schwellenwerte nur im Landkreis Bergstraße, weil hier der bundesländerübergreifende Regionalplan der Region Rhein-Neckar gilt. Im Rest des Landes hat man den zusätzlich erlaubten Zubau auf 5 ha begrenzt.
“In den Regionalplänen ist gemeindeweise der voraussichtliche Bedarf an Wohnsiedlungsflächen zu ermitteln und darzustellen. Ortsteile, für die keine oder für den ermittelten Wohnsiedlungsflächenbedarf nicht ausreichend bemessene Siedlungsbereiche dargestellt sind oder die diese nicht in Anspruch nehmen können, dürfen im Rahmen des ermittelten Bedarfs für die Eigenentwicklung Flächen bis zu 5 ha am Rande der Ortslage zu Lasten der Bereiche für Landschaftsnutzung und -pflege in Anspruch nehmen.”
S.18 LEP 2020, Hessen
Notwendig und machbar
Dass eine quantitative Begrenzung dringend notwendig ist, schrieb das Umweltbundesamt bereits 2003.
“Die Gemeinden sind zwar verpflichtet, im Rahmen der Bauleitplanung mit Grund und Boden sparsam umzugehen, im konkreten Einzelfall können sie aber im Rahmen der Abwägung anderen Belangen den Vorrang geben – und tun dies auch. Es kann von der einzelnen Gemeinde nicht erwartet werden, dass sie ihre konkreten Interessen zugunsten eines abstrakten, bundesweiten Flächensparziels zurückstellt. Ihr muss vielmehr konkret mitgeteilt werden, wie viel Fläche sie – unter Berücksichtigung der Ansprüche aller anderen Kommunen – vor dem Hintergrund eines derartigen bundesweiten Ziels in vertretbarer Weise beanspruchen könnte. Quantitative Handlungsziele zum Flächensparen, insbesondere Obergrenzen für die künftige jährliche Siedlungsausweitung, könnten durch die Länder als Ziele der Raumordnung und Landesplanung formuliert und auf die Regionen verteilt und von diesen – ohne oder sogar mit Bindungswirkung – an die Gemeinden “weiter gereicht“ werden. Eine solche Mengenkontingentierung verstößt nicht gegen die kommunale Selbstverwaltungsgarantie und die darin als sog. Organisationshoheit der Kommunen enthaltene Planungshoheit . Es ist aus Sicht einer ausgewogenen Entwicklung aller Regionen wünschenswert, dass Kriterien für Flächenziele der Länder auf der Ebene der Ministerkonferenz für Raumordnung (MKRO) verhandelt und Flächenziele für alle Länder gemeinsam ausgehandelt und beschlossen werden. Kontingentierungen könnten ggf. auch durch den Bundesgesetzgeber auf der Grundlage seiner Rahmengesetzgebungskompetenz zur Raumordnung gemäß Art. 75 Abs. 1 Nr. 4 GG vorgenommen werden .
Empfehlung 1: Falls die Länder nicht bereit sein sollten, in eigener Regie Handlungsziele zu entwickeln, müsste der Bund für die Länder bindende Zielvorgaben formulieren und durchsetzen. Für diese Zielvorgaben wäre eine rechtliche Grundlage zu schaffen. Empfohlen wird eine Stufung der Instrumente von einer Begründungs- und Rechtfertigungspflicht für den Flächenverbrauch bis zur bundesweiten Flächenkontingentierung und dem Handel mit Lizenzen für Flächen.”
Verbesserungswürdig, aber eine wichtige Maßnahme
Ein großer Nachteil der rheinland-pfälzischen Schwellenwerte:
- Sie beschränken nur die Entwicklung von Wohnbauflächen. Gewerbe- und Verkehrsflächen werden weiterhin nicht quantitativ beschränkt. Daher ist auch nicht verwunderlich, dass auch Rheinland-Pfalz nur in manchen Jahren sein Flächensparziel von 1,5 h bis 2030 erreicht. Das eigene Nachhaltigkeitsziel, der Stabilisierung der Neuinanspruchnahme unter einem Hektar, konnte auch nach einem Jahrzehnt noch nicht erreicht werden.
Leider werden einzelne rheinland-pfälzische Kommunen und Regionalplanungen sehr kreativ um sich weiterhin großzügiges Bauen im Außenbereich erlauben zu können:
- So bewertet der Flächennutzungsplan 2030 der Stadt Trier Innenraumpotentiale nur mit einer realen Aktivierbarkeit von 0,2 bis 0,5 – so dass Innenpotentiale künstlich klein gerechnet werden.
- Die stetige Lobbyarbeit einzelner Kommunen im Pfälzer Wald hat dazu geführt, dass diese im Regionalplanentwurf Rhein-Neckar, trotz sinkender Einwohnerzahlen, Sonderrechte zur Entwicklung von bis zu doppelter derzeitiger Siedlungsgröße zugesprochen bekamen.
- Beliebt ist auch die Taktik sich durch mehrere Jahre fortgesetzte Bautätigkeit und entsprechend gestaffelten Zuzügen als Schwarmstadt mit besonderem Entwicklungsbedarf zu präsentieren, und daher ein besonderes großzügiges Kontingent an zusätzlicher Wohnbauflächen zugesprochen zu bekommen.
Zum Glück sind nicht aber alle Kommunen so kreativ-egoistisch und einige sogar so verantwortungsbewusst Flächen nicht zu entwickeln oder zumindest ihren Nachbargemeinden zu schenken und damit auf ihre Eigenentwicklung zu verzichten.
Rheinland-Pfalz ist daher das einzige Bundesland mit flächendeckener quantitativen Flächenbegrenzungen und derzeit Spitzenreiter beim Flächenverbrauch. Ein Indiz für die Effektivität der Schwellenwerte.
Bundesregelung notwendig
Wie 2003 das Umweltbundesamt schon vermutete, können sich die Bundesländer nicht auf eine feste Verteiliung und Durchsetzung der Flächensparziele einigen.
Die Kommission für Bodenschutz des Umweltbundesamtes hatte im Jahr 2010 einen Vorschlag für eine Aufteilung des 30-Hektar-Ziels auf die Bundesländer erarbeitet (in ha/Tag): Schleswig-Holstein 1,4, Hamburg 0,5, Niedersachsen 3,2, Bremen 0,2, Nordrhein-Westfalen 5,7, Hessen 1,8, Rheinland-Pfalz 1,5, BadenWürttemberg 3,6, Bayern 4,7, Saarland 0,3, Berlin 0,9, Brandenburg 1,3, Mecklenburg-Vorpommern 1,2, Sachsen 1,5, Sachsen-Anhalt 1,4, Thüringen 0,7.
Einzelne Bundesländer haben diese Obergrenzen in ihre Landesentwicklungspläne aufgenommen, allerdings ohne dies für die nachfolgenden Planungseinheiten verpflichtend festzuschreiben.
Entsprechend sollen die Obergrenzen in allen Bundesländern und die Verhängung von Schwellenwerten durch Bundesrecht verpflichtend vorgeschrieben werden.Durch eine Änderung des Bauplanungsrechts ist juristisch geprüft und als rechtlich möglich festgestellt.
Leseempfehlung: Ergebnis aus der Refina– Forschung: Nachhaltiges Flächenmanagement – ein Handbuch für die Praxis